[행정척척박사] 50.역사와 제도의 툇마루에 앉아서

'역사의 기록은 지혜자의 몫'

인간, 호모사피엔스가 다른 동물과 차이점은 지혜자라는 평가다.

지혜란 판단력이다. 행동과 말의 판단, 때와 장소의 판단, 나아가 옳고 그름의 판단을 하는 힘이다. 동물의 세계에서도 행동과 때와 장소의 판단은 할 수 있다. 그것은 생존을 위한 본능에 가까운 작용이다. 그러나 말하고 옳고 그름의 판단을 할 수 있는 동물은 인간만이다. 때로 인간의 보호를 받아온 영리한 개나 일부 짐승이 주인의 은혜를 갚는 행동을 한 기록과 사례들이 남아있기는 하다. 그 극소수의 사례를 제외하고는 종합적인 판단을 할 수 있는 존재로서 인간이 유일하지 않나 생각한다.

인간은 또한 사회적 동물의 최고위에 존재한다. 그것은 먹이사슬의 최고위에 있다는 점과 통한다. 인간 스스로가 지닌 육체적 정신적 능력과 도구를 만드는 능력이 결합하면서 이를 가능케 했다. 무한대의 연결망(네트워크)을 이루고 복합적 승수 관계를 맺고 거기서 행동과 판단과 이익을 추구하기도 한다. 그 결과물이 역사로 남겨진다.

인류가 역사를 남기는 습관은 다른 동물이 배설물의 자취로 자신을 과시하고 영역을 표시한 것과는 다른 차원이다. 자신의 시대에 그치지 않고 후대에 영속한다는 인식을 지닌 존재이기에 역사를 남기게 되었다. 고대 동굴 속의 사냥 그림과 의식을 표현하는 그림들이 오늘날 생생하게 증언하는 것은 바로 인류가 역사 인식과 기록을 남기는 존재라는 점이다.

역사에 대하여 인식을 하는 사람과 그렇지 못한 사람이 있다. 역사 인식이 있는 자는 역사를 두려워하기도 하고 역사에 잘 보이려고도 한다. 그렇지 못한 자는 아무리 당대에 이름을 떨치는 거 같아도 어느 순간 인기가 사라지거나 급격한 돌발상황이 오거나 인생의 황혼에 도달하면 역사의 뒤안길로 사라져버린다. 역사에서 그 이름을 남긴 이들은 기록을 소중히 한 사람들이다. 기록을 남긴 위대한 역사 속의 인물들이 그 기록으로 인하여 증거를 전하고 후대에 귀감이 되기도 한다. 또 역사 속의 진실 찾기에 결정적으로 기여하기도 한다.

'제도의 틈바구니에서 미래를 열기'

제도는 인간이 발명한 네트워크의 산물이다. 사회적 존재이기에 네트워크가 만들어지고 그 네트워크가 일정하게 유지 전승되는 구조가 제도이다. 제도의 변화를 연구하는 것이 제도주의이다. 사회과학에서 제도주의는 역사가 길다. 그러나 행태주의와 다원주의, 실증적 합리주의 등 20세기의 사회과학 연구방법들이 상자 안의 합리성이라는 비판과 한계에 봉착하면서 사회현상을 제대로 파악하고 해법을 제시하기 위하여 제도를 새롭게 연구할 필요성이 제기되었다. 이것이 신제도주의로 불리며 나타났다.

신제도주의는 제도의 변천과 이를 바탕으로 바람직한 제도의 변동을 함께 연구하는 사조를 말한다. 그중에서도 역사적 제도주의라는 이름의 학자들이 한 부류로 연구의 새 지평을 열기 시작했다. 20세기 후반에 미국을 중심으로 새롭게 등장한 신제도주의의 연구는 우리나라에도 21세기 초에 전해졌다.

역사적 제도주의는 먼저 제도의 발전이 역사상 경로의존적인가 여부에 관심을 가진다. 그것은 어떤 제도가 형성되었을 때 그 제도가 일정하게 지속되기를 바라는 제도형성자(정치인 및 행정인)의 희망과 의도를 반영한다. 즉 하나의 제도가 일정한 경로를 이루면서 지속되는 현상을 '경로 의존성'이라고 한다.

한편 단절된 균형도 역사적 제도주의에서 중시하는 부분이다. 이것은 급격한 환경의 변화, 천재지변, 대통령 선거, 혁명이나 쿠데타, 긴급조치나 계엄 등의 상황이 발생할 때 기존의 제도와 질서는 일순간에 초법적으로 혹은 헌법과 공약 등에 의하여 정지되고 변화를 가져온다. 이것은 기존의 제도를 단절시킨다. 그리고 새로운 질서와 제도를 태동케 한다. 새로운 질서나 제도는 새로운 환경에서 빠르게 정착되기를 원하는 권력자나 지도자의 의도에 따라서 균형을 회복하여 간다. 이를 '단절된 균형'이라고 한다.

어떤 제도도 완벽하지 않다. 시간이 흐르면서 환경이 변하면서 내부적인 모순이나 갈등 균열이 생기고 이를 극복하려는 의지가 작동하면서 제도는 변화를 보게 된다. 이를 '제도의 변화'라고 한다.

모든 제도는 권력자와 정치권 및 정책입안자들이 만드는 순간 일정하게 시행되기를 원한다. 제도의 정착을 원하는 것이다. 이를 위하여 인력을 동원하고 이해관계를 조정하며 설득을 위한 홍보를 펼친다. 제도 형성자는 자신이 만든 제도가 일정하게 안정화 단계로 진입하기를 바라는 것이다. 이를 '제도의 고착'이라고 부른다.

역사적 제도주의는 모든 제도에 대한 경로 의존성, 단절된 균형, 제도의 변화, 제도의 고착 등 네 가지 기준에서 그 현상을 분석하고 제도의 변동을 연구한다. 그리고 일정한 개선점을 발견하고 제도의 발전을 도모한다. 이 같은 분석기법은 정부의 정책, 행정, 정치권의 움직임 등 제반 정책 현상에 적용할 수 있다.

그래서 역사적 제도주의는 사회현상의 분석과 이해, 그리고 정부 정책의 이해에 있어 과거 행태주의적 관점, 실증주의적 관점을 넘어 제도의 실상을 제도 자체와 함께 역사적 맥락 안에서 평가하고 미래에 어떠한 방향으로 나아가야 할 것인지를 연구하고 대안을 찾는다. 이 때문에 오늘날 과학적 합리주의적 관점과 함께 초합리성 또는 융합적 관점의 문제해결 방식에 매우 유효한 방안으로 부상하고 있다. 사회현상, 정책현상, 정치현상을 제도 자체와 그 제도의 환경적 내부적 요인을 두루 살피면서 진단 평가하고 미래의 바람직한 방향으로 해법을 제시하는 것을 목적으로 한다.

민과 관의 가교는 거버넌스의 핵심, 행정사 존재이유

문화예술 체육 관광 문화재 그리고 종교 등 분야는 역사와 제도의 관점에서 인간의 정신적 육체적 예술적 요소를 모두 지니고 있다. 따라서 역사적 접근과 제도적 접근이 함께 작용하여야 하는 역사적 제도주의의 분석과 연구가 매우 유용한 분야이다. 하나의 문제에 대한 역사적 맥락을 짚고 제도가 어떻게 형성 적용 변천해왔는지를 파악해 나가다 보면 퍼즐 맞추기처럼 자연스럽게 해법이 찾아진다.

이것은 이 분야 종사자들이 정부나 정치권에 대하여 자신들의 견해를 막무가내식이 아닌 근거와 자료를 기반으로 하는 합리적 접근과 함께 역사적 맥락을 짚고 그들 주장의 당위성과 실현가능한 해법을 찾고 제시하고 채택케 함으로써 궁극적으로 민의 주장과 이해를 잘 반영하고 성취되도록 돕는 요체다.

오늘날 민이 주체가 되는 시대라고 하지만 민의 입장에서 보는 관의 문턱은 여전히 높다. 여기서 민의 정책참여 시스템이라 할 거버넌스의 작동에 있어서 그 중간자의 위치에서 민과 관의 가교역할은 중요하게 부각된다. 거버넌스란 정책참여이다. 정책참여를 잘 할 수 있게 하고 정책의 혜택을 누려야 할 주권자인 민을 살펴서 행정과 정책이 이루어져야 함은 두말할 나위 없다. 그러나 아직은 그러한 환경이 충분치 않다. 어쩌면 영원히 행정학의 숙제일지도 모른다. 거버넌스에서 중개자의 필요성이 그래서 제기된다.

쟁송을 통한 관이나 권력자의 횡포를 막고 민의 입장을 대변하는 것이 법무법인이라면 행정과 정책의 제도와 절차를 잘 파악하고 해법을 찾아서 민과 관의 접점을 찾아주며 이를 통하여 쌍방이 윈윈하는 구도를 만들고 확산하는 것이 행정사법인의 존재 이유이다. 행정사법인 씨에스티의 역할이 역사와 제도의 발전에 기여하며 나아가 민과 기업과 관의 관계성을 정립하는데 제 몫을 다하기를 스스로 다짐하여 본다.

-박광무 행정사법인 CST 대표

문화체육 전문 행정사 법인 CST는

문화예술, 콘텐츠, 저작권, 체육, 관광, 종교, 문화재 관련 정부기관, 산하단체의 지원이나 협력이 필요 한 전반 사항에 대해서 문서와 절차 등에 관한 행정관련 기술적인 지원을 포괄적으로 펼치고 있다.

<저작권자 © 스타뉴스, 무단전재 및 재배포 금지>