[행정척척박사] 2-32. 소규모 관광단지 추진 기대와 우려

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정부는 2024년 1월 14일 인구감소지역 80개 시·군을 대상으로 「인구감소지역 부활 3종 프로젝트」를 추진한다고 발표하였다.

첫 번째가 생활인구 세컨드홈 활성화 정책이다. 기존 1주택자가 인구감소지역에서 주택 1채를 새로 취득하는 경우 1주택자로 간주하여 주택보유·거래 인센티브를 확대하는 것이다. 두 번째로는 방문인구 확대를 위한 관광인프라 조성 지원이다. 이는 인구감소지역에 한하여 관광인프라 조성을 위한 획기적인 지원을 위해 기준을 완화한 소규모 관광단지 제도의 도입으로, 기존 50만㎡ 이상의 관광단지의 규모를 5만~30만㎡로 하향 조정하고 지정승인 권한을 시·도지사에서 시장·군수로 이양하는 것을 골자로 하고 있다. 세 번째는 인구감소지역의 정주인구 확대를 위하여 외국인 유입지원 및 농·어촌 활력증진을 꾀하고자 하는 것이다. 외국인에게는 지역특화형 비자 참여지역 및 쿼터를 확대하며, 농어촌지역에 대해서는 소멸 고위험 지역 투자 활성화를 위한 특별지원, 농촌 정주여건 개선 등을 담은 농촌소멸 대응방안을 마련하고자 하는 것이다.


이중 소규모 관광단지는 관광진흥법의 개정을 통하여 신규로 도입하고자 하는 것으로 규모 완화와 지정·승인 권한을 이양하는 제도개선뿐만 아니라 개발부담금 면제 등 기존 관광단지와 같은 혜택을 적용받을 수 있다, 이외에도 관광기금 융자 우대(최대 △1.25%p), 조례 등을 통해 재산세 등 최대 100%까지 감면, 관광모태펀드 투자 우대, 지역활성화투자펀드 및 지방소멸대응기금 활용 연계 등 인구감소지역에 대한 혜택도 추가 지원된다. 또한 문화체육관광부는 지방 관광산업 활성화를 위한 범부처 지원협의체를 운영하고자 한다.

관광지 및 관광단지를 연구해 온 필자로서는 정부의 발표에 대하여 우려가 있지만 반가운 마음이 있다. 그 이유는 첫째, 관광을 인구감소와 지역소멸 대응을 위한 관계인구 및 생활인구 증대에 중요한 정책수단으로 바라보는 관점과 이를 범부처적으로 지원 추진한다는 점이다. 이는 관광이 지역 발전에 있어서 중요한 요소이며, 지역관광인프라로서 관광단지의 위상을 다시 한번 인식시키고 있기 때문이다. 비록 「사회기반시설에 대한 민간투자법」에서 관광지·관광단지, 관광숙박업 및 관광객이용객시설업은 사회기반시설의 투자 촉진을 위한 부대사업으로 민간투자사업과 연계하여 시행할 수 있도록 하고 있지만 관광인프라로서의 인식이 낮은 편이었기 때문이다. 둘째, 고령화 시대의 중요한 이슈인 지역소멸 대응을 위한 정책에 있어서 관광사업에 대한 지자체의 관심이 크고 상당부분 관광관련 사업에 투자하고 있는 가운데, 민간투자 촉진 및 지원을 통해 지역의 관광인프라를 확충할 수 있는 기회를 확대하는 것은 바람직하기 때문이다.

전국 인구감소지역 지자체 관광개발 담당자를 대상으로 소규모 관광단지 도입 인식조사 결과(조사 시기: 2024.1.30.～2.20, 참여인원: 6개도 17개 시·군 총 48명), 지역관광활성화 정책에 '소규모 관광단지' 신규정책 도입 필요성에 대하여 83.3%가 긍정적으로 응답하였으며, 신규정책 도입에 따른 민간정책 수요증가 기대는 91.6%로 긍정적 응답이 매우 높았다(한국문화관광연구원). 이뿐 아니라 문화체육관광부의 집계에 의하면, '소규모 관광단지' 추진이 공식 발표된 지난 1월 이후 4월 초까지 제천시 등 7개 시·군이 10개 사업(사업비 1조 4000억 원 규모)에 대해 우선 지정을 요청한 것으로 알려지고 있다. 이처럼 정부와 시·군 지방자치단체가 '소규모 관광단지' 추진에 대하여 높은 의지와 희망을 품고 있는 만큼 제도의 조속 추진에 대한 우려도 적지 않다.

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우선 드는 생각은 '소규모 관광단지' 정책이 현재 과소화·고령화되는 인구감소지역에서 얼마나 성공할까이다. 이는 이미 관광지와 관광단지 추진과정에서도 나타난 바와 같이 관광 시장성과 관광경쟁력이 낮은 지역에서 민자유치가 잘 이루어지지 않았다는 경험에서 나온 우려이다. 이미 다수의 관광단지가 십수 년이 지나도록 민간투자가 되지 않아서 사업 지연이 이루어지고 있으며, 비록 민간투자가 이루어졌다고 해도 사업 운영에 있어서 초기 계획과는 다르게 수익을 내지 못하는 사례가 많기 때문이다. 둘째, 지역관광 트렌드와 관광 행태가 로컬 중심으로 숨어있는 관광명소를 찾아다니고, 지역 음식을 즐기고 각종 문화 체험을 하면서 생활 관광을 추구하는 사람들이 많아지고 있는 상황에서 관광단지와 같이 단지 내에서 모든 관광 서비스가 제공되는 폐쇄형 관광시설에 대한 요구는 많이 증가하지 않을 것이라는 우려이다. 셋째, 관광지와 관광단지의 차이점은 관광단지는 민간이 100% 주체적으로 개발할 수 있다는 데 있지만, 관광지의 경우에도 관광지 내 시설조성 시 민간투자를 유치할 수 있다. 그런 차원에서 '소규모 관광단지' 정책 추진에 내걸고 있는 각종 규제완화와 지원책이 기존의 관광지나 관광단지 조성시 주어지는 혜택보다 매력적이기 때문에 '소규모 관광단지'로 갈아타게 됨으로 1960년대부터 도입하여 추진해 온 관광지·관광단지 제도의 혼란이 야기될 것이라는 우려가 있다.

이러한 우려에도 정부의 정책 의지와 지자체의 요구가 높은 상황에서 곧이어 제도개선 및 지원방안 마련이 이루어질 것이다. 따라서 이제는 기존의 소규모 관광단지가 가질 수 있는 문제 이슈를 감소시켜가면서 인구감소지역에 관계인구 및 생활인구 확대를 위한 관광기반시설로 활용되게 하기 위한 진정성 있는 접근이 필요한 시점이다. 그렇다면 소규모 관광단지 제도의 성공적 안착을 위해서 어떤 접근이 필요할까?

필자는 이미 정부가 추진하고자 하는 제도 완화와 지원방안 이외에 소규모 관광단지 정책의 추진을 위하여 네 가지 고려사항을 제시하고자 한다.

첫째, 우선은 민간기업에서 소규모 관광단지 투자를 통하여 이익이 남아야 하지만 그들의 투자가 인구감소지역의 활성화에 도움이 될 수 있다는 '사회적 가치'로서의 의미를 부여해 주고 지역연계기업으로 지정하여 지속적으로 기업 지원을 해주는 것을 고려해 볼 수 있다. 기존의 관광단지는 민간투자를 통해 민간의 경제적 수익을 내는 모델이라면, 소규모 관광단지는 제도적 정책적 지원에 의하여 조성됨으로 개발을 통해 인구감소지역과 상생하면서 함께 성장한다는 공익적 참여에 대한 가치 부여가 필요하다는 것이다.

둘째, 소규모 관광단지의 입지를 가능한 도시지역 혹은 기존 관광지·관광단지 등과 같은 관광관련 시설지와 인접한 지역으로 하는 것이 필요하다. 소규모 관광단지 단독으로는 관광객 유치가 어렵기 때문에 기존 관광객이 몰리는 시설지역과 인접시켜 부족한 시설을 보완하는 개념으로 추진하는 것이 필요하다. 특히 기존의 도시지역 내에 입지하여 숙박시설의 공급과 테마관광시설을 계획할 때, 인구감소지역의 도시활력을 증진시킬 수 있을 것으로 본다.

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셋째, 정부 차원에서 추진해야 할 가장 중요한 사항으로 제도적인 개선으로 관광거주 개념의 도입을 제안한다. 현행법에서는 숙박시설 이외에 주거시설의 조성은 불가능하다. 그러나 단기 관광이 아니라 체류형 관광으로 전환되기 위해서는 소규모 관광단지 내에 관광객이 일주일, 한달, 일년 등 중·장기체류가 가능하도록 거주의 개념을 도입할 필요가 있다. 소규모 관광단지의 경우, 일정 호수 이하의 중·장기 체류가 가능한 주거형 관광숙박시설의 조성이 된다면, 주간 및 야간으로 단지내 체류 인구가 존재함으로 소규모 관광단지의 활성화에 크게 기여할 것이다.

넷째, 현재의 관광지등 시설지구 제도의 폐지 혹은 복합시설지구의 신설이다. 소규모 관광단지의 특성 상 기존의 시설지구 개념 안에서는 효율적인 시설 조성 및 사업운영이 어렵다고 본다. 최근에는 기능과 활동이 복합화되고 있는 추세임으로 공공편의시설과 숙박시설, 그리고 상가시설 들이 복합하여 하나로 조성될 수 있도록 해야 할 것이다. 시설지구를 구분하는 토지이용계획으로는 시설 경쟁력을 갖기 어렵기 때문에 소규모 관광단지의 조성 시에 기존의 시설지구 개념, 토지이용계획 개념을 초월하는 통합형 관광단지 계획이 되도록 하는 것이 필요하다. 특히 다른 시설과 인접하여 개발하는 경우는 더욱 필요하다고 판단된다.

기존의 관광지 및 관광단지는 자연이 수려하거나 문화자원이 인접한 지역, 지가 등 토지 확보가 용이한 지역에 입지하는 경우가 대부분이었으며, 관광단지가 관광거점 역할을 하는 개념이었다. 그러나 인구감소지역의 관광활성화를 위한 생활인구 증대를 위한 목적으로 추진되는 소규모 관광단지는 더 이상 기존과 같이 폐쇄형 관광단지나 관광거점이라기 보다는 기존시설과의 연계형 및 오픈형, 지원형 관광단지로 추진되는 것이 필요하다.

-김향자 CST 선임연구위원

문화체육 전문 행정사법인 CST는

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